作為通信領(lǐng)域的頑疾，垃圾短信似乎是打不死的“小強(qiáng)”。一方面，垃圾短信對(duì)用戶(hù)正常的通信生活造成了侵?jǐn)_;另一方面，也會(huì)在精神和財(cái)產(chǎn)上給用戶(hù)帶來(lái)?yè)p失�？梢哉f(shuō)對(duì)于垃圾短信的治理工作從未間斷，但緣何屢禁不止、屢打不掉?垃圾短信的治理難點(diǎn)在哪里?有關(guān)部門(mén)目前采取的治理措施有哪些?帶著這些問(wèn)題，記者于北京、河南等地進(jìn)行采訪(fǎng)，了解垃圾短信治理情況。
手機(jī)短信箱里的“重度霧霾”
具有巨大推廣需求的廣告主和違法犯罪的不法分子成為垃圾短信泛濫的源頭。
作為手機(jī)短信箱中的“重度霧霾”，垃圾短信嚴(yán)重干擾了用戶(hù)正常的通信生活，百姓對(duì)此怨聲載道。工信部數(shù)據(jù)顯示，2013年我國(guó)移動(dòng)短信業(yè)務(wù)量約9000億條，其中1/4屬于垃圾短信。
2012年12月28日第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十次會(huì)議通過(guò)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》第七條明確規(guī)定：“任何組織和個(gè)人未經(jīng)電子信息接收者同意或者請(qǐng)求，或者電子信息接收者明確表示拒絕的，不得向其固定電話(huà)、移動(dòng)電話(huà)或者個(gè)人電子郵箱發(fā)送商業(yè)性電子信息。”因此，凡是未經(jīng)手機(jī)用戶(hù)同意或者請(qǐng)求，或者用戶(hù)明確表示拒絕仍向其發(fā)送的短信都可以認(rèn)為是垃圾短信。
從內(nèi)容上看，垃圾短信主要分為兩類(lèi)：一是對(duì)合法商品或者服務(wù)進(jìn)行宣傳推廣的廣告類(lèi)商業(yè)短信，比如房地產(chǎn)廣告、教育培訓(xùn)宣傳、商品推銷(xiāo)等;二是含有詐騙、色情、販賣(mài)發(fā)票等違法內(nèi)容的短信，也就是含有不良信息的短信。
據(jù)悉，當(dāng)前發(fā)送的垃圾短信有三種途徑：一是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”方式，就是用普通的手機(jī)號(hào)碼，通過(guò)手機(jī)或者短信群發(fā)設(shè)備發(fā)送，與平常大家發(fā)送短信的方式區(qū)別不大，只是內(nèi)容是商業(yè)信息或不良信息;二是“端口類(lèi)”方式，通過(guò)基礎(chǔ)電信企業(yè)、增值電信企業(yè)或者其他行業(yè)端口持有者的短信端口發(fā)送，發(fā)送號(hào)碼以106、95等開(kāi)頭;三是通過(guò)不法分子設(shè)置的“偽基站”發(fā)送，此類(lèi)短信并不經(jīng)過(guò)運(yùn)營(yíng)商的網(wǎng)絡(luò)。
在采訪(fǎng)中，騰訊移動(dòng)安全實(shí)驗(yàn)室高級(jí)研究員陸兆華告訴記者，通過(guò)2013年垃圾短信發(fā)送號(hào)碼類(lèi)型的數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，半數(shù)以上的垃圾短信是通過(guò)租用運(yùn)營(yíng)商的短信端口服務(wù)號(hào)進(jìn)行群發(fā)，也就是常見(jiàn)的106等開(kāi)頭的短信號(hào)碼。另外也有接近15%的垃圾短信是利用群發(fā)器通過(guò)手機(jī)號(hào)碼點(diǎn)對(duì)點(diǎn)群發(fā)�！�12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾短信舉報(bào)受理中心”報(bào)告顯示，2013年12月份被用戶(hù)舉報(bào)“端口類(lèi)”的短信中“偽基站”占比達(dá)70%。
具有巨大的推廣需求的廣告主(商家)和利用發(fā)送短信進(jìn)行違法犯罪行為的不法分子(詐騙、售賣(mài)發(fā)票)都是垃圾短信泛濫的源頭，部分短信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)者、部分基層電信企業(yè)為垃圾短信發(fā)送提供了渠道，而“偽基站”等違法設(shè)備的生產(chǎn)者和銷(xiāo)售者提供了發(fā)送垃圾短信的工具，這些環(huán)節(jié)形成了復(fù)雜的利益鏈條，共同從垃圾短信中牟利。
剛性需求法律缺位成治理難點(diǎn)
市場(chǎng)需求、利益驅(qū)動(dòng)以及缺乏法律上明確罰則成為垃圾短信屢打不掉、屢禁不絕的原因。
“利用手機(jī)短信這種新媒體做商業(yè)廣告成本低廉、迅速有效，商業(yè)類(lèi)垃圾短信的剛性需求是存在的，在這樣的剛性需求下已經(jīng)形成了一條灰色產(chǎn)業(yè)鏈。”工信部電信研究院通信信息研究所副總工程師張炎濱在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)。正是由于垃圾短信形成了一條由廣告主、短信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)主、非法設(shè)備生產(chǎn)商組成的規(guī)模產(chǎn)業(yè)鏈，為垃圾短信的治理工作增加了難度。
在張炎濱看來(lái)，廣告類(lèi)的垃圾短信之所以泛濫源自于市場(chǎng)的剛性需求。根據(jù)騰訊移動(dòng)安全實(shí)驗(yàn)室發(fā)布的《2013年手機(jī)安全報(bào)告》數(shù)據(jù)，2013年廣告類(lèi)垃圾短信年增長(zhǎng)率達(dá)到184.7%。其中賣(mài)場(chǎng)促銷(xiāo)占廣告類(lèi)比例最大，達(dá)到44.35%，房產(chǎn)推銷(xiāo)占比15.66%，網(wǎng)店電商占比14.36%。
而在垃圾短信中占比最高的“端口類(lèi)”垃圾短信因?yàn)槟軌驗(yàn)檫\(yùn)營(yíng)商帶來(lái)一定收益，在利益驅(qū)動(dòng)下部分電信運(yùn)營(yíng)商往往忽視對(duì)其監(jiān)管，為垃圾短信滋生蔓延提供了條件，也因此背上了垃圾短信“幕后黑手”的罪名。
在運(yùn)營(yíng)商看來(lái)，將治理垃圾短信不力的“板子”打在自己身上也有些“冤枉”。中國(guó)聯(lián)通相關(guān)負(fù)責(zé)人坦言，作為運(yùn)營(yíng)商在治理垃圾短信方面依然存在一些困難。例如缺乏明確法律定義，目前雖有了初步定義，但未明確用戶(hù)確認(rèn)或拒絕接收信息的方式，未明確判定標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法部門(mén)、執(zhí)法流程等，運(yùn)營(yíng)商的很多工作開(kāi)展起來(lái)還面臨著一定的法律風(fēng)險(xiǎn)。
中國(guó)移動(dòng)信息安全管理與運(yùn)行中心經(jīng)理婁濤也表示，按照有關(guān)規(guī)定，未經(jīng)接收用戶(hù)同意的短信，就視為垃圾短信。但運(yùn)營(yíng)商無(wú)法掌握發(fā)送者與接收者的合同關(guān)系，難以判斷接收者是否同意，也就難以建立統(tǒng)一的屏蔽機(jī)制。
“對(duì)于同樣一條房產(chǎn)信息，有的用戶(hù)認(rèn)為是垃圾短信，有的用戶(hù)則不這么看。另外運(yùn)營(yíng)商在垃圾短信治理上有一個(gè)非常重要的敏感問(wèn)題，就是涉及到用戶(hù)之間的通信，而這屬于用戶(hù)隱私�！敝袊�(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)研究中心秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)律師團(tuán)律師胡鋼在接受記者采訪(fǎng)時(shí)說(shuō)，“從全國(guó)人大《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》中關(guān)于垃圾短信的解釋來(lái)看，是不是垃圾短信，決定權(quán)還是在用戶(hù)手中�！�
胡鋼表示，對(duì)于垃圾短信的處理目前主要依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》，但存在一個(gè)很大的問(wèn)題就是沒(méi)有詳細(xì)的罰則�！鞍凑諊�(guó)務(wù)院的文件規(guī)定，部門(mén)規(guī)章制定的最高行政處罰上限是3萬(wàn)元，發(fā)送垃圾短信所受處罰與獲得的巨額收益完全不對(duì)稱(chēng)，缺乏法律的威懾力和預(yù)警作用�！焙撜f(shuō)。
據(jù)記者了解，工信部正在制定《通信短信息服務(wù)管理規(guī)定》，以規(guī)范短信服務(wù)特別是商業(yè)性短信發(fā)送行為，細(xì)化短信服務(wù)企業(yè)的責(zé)任和義務(wù)，明確對(duì)違背用戶(hù)意愿濫發(fā)短信等違規(guī)行為的處罰措施，為垃圾短信治理提供執(zhí)法依據(jù)。該規(guī)定預(yù)計(jì)于年內(nèi)出臺(tái)。
電信運(yùn)營(yíng)商端口整治“動(dòng)真格”
運(yùn)營(yíng)商將垃圾短信治理成效與各級(jí)負(fù)責(zé)人績(jī)效掛鉤，嚴(yán)格落實(shí)平臺(tái)及端口短信責(zé)任制。
從2013年4月起工信部聯(lián)合三大電信運(yùn)營(yíng)商以及互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)開(kāi)展了垃圾短信集中治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，重拳出擊合力圍剿“垃圾短信”，整治力度空前。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年12月，垃圾短信日均投訴量較整治前下降超過(guò)50%，“12321網(wǎng)絡(luò)不良與垃圾短信舉報(bào)受理中心”共收到投訴23.5萬(wàn)余件次，同比下降18.6%。
針對(duì)運(yùn)營(yíng)商將短信群發(fā)端口層層轉(zhuǎn)包給其他企業(yè)，從而造成大量垃圾短信泛濫的情況，工信部領(lǐng)導(dǎo)約談了三家基礎(chǔ)電信企業(yè)主要負(fù)責(zé)人，要求采取有力措施加強(qiáng)端口治理。隨后，三大運(yùn)營(yíng)商開(kāi)展了號(hào)稱(chēng)“史上最嚴(yán)”的端口治理行動(dòng)。
據(jù)中國(guó)移動(dòng)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，2013年9月以來(lái)，中國(guó)移動(dòng)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了“網(wǎng)絡(luò)與信息安全攻堅(jiān)行動(dòng)”，對(duì)存量端口進(jìn)行了逐一清理，對(duì)違規(guī)端口堅(jiān)決關(guān)停，清查端口45萬(wàn)余個(gè)，關(guān)停違規(guī)端口3萬(wàn)余個(gè)，端口類(lèi)垃圾短信日均投訴下降84%。
中國(guó)聯(lián)通自去年12月5日起開(kāi)展“凈網(wǎng)行動(dòng)”，截至今年1月底，累計(jì)關(guān)停端口1.6萬(wàn)個(gè)，用戶(hù)月度舉報(bào)率較去年同期下降72%。將垃圾短信治理納入中國(guó)聯(lián)通KPI考核成為規(guī)范端口管理中最重要的舉措。
中國(guó)電信在2013年11月發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步從嚴(yán)治理垃圾短信的通知》，將垃圾短信治理成效與各級(jí)負(fù)責(zé)人的績(jī)效掛鉤，嚴(yán)格落實(shí)平臺(tái)及端口短信的責(zé)任制，力圖實(shí)現(xiàn)垃圾短信治理制度化。2013年全年中國(guó)電信累計(jì)關(guān)停違規(guī)端口2萬(wàn)余個(gè)，共攔截垃圾短信11億條。
中國(guó)電信相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人表示，運(yùn)營(yíng)商是垃圾短信治理的重要一環(huán)，只有形成問(wèn)責(zé)制度，加大下屬公司的違規(guī)成本，才可能從根本上破解端口類(lèi)垃圾短信的治理難題。
據(jù)記者了解，在此次端口治理中，運(yùn)營(yíng)商首先關(guān)閉了所有商業(yè)短信端口，重新梳理客戶(hù)協(xié)議，逐個(gè)審批后再予以開(kāi)放。在這一過(guò)程中自己本來(lái)的業(yè)務(wù)也受到了影響。業(yè)內(nèi)人士指出，從運(yùn)營(yíng)商寧可犧牲掉自己的業(yè)務(wù)也要力保端口類(lèi)垃圾短信治理成效的做法來(lái)看，此次端口治理行動(dòng)可謂動(dòng)了“真格兒”，也體現(xiàn)出高層對(duì)于整治垃圾短信的決心。
截至2013年年底，三家基礎(chǔ)電信企業(yè)共清理關(guān)停違規(guī)短信端口7萬(wàn)余個(gè)，端口類(lèi)垃圾短信日均投訴量下降超過(guò)80%。
